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La legge 25 maggio 1970 tanto attesa da parte della dottrina, ha in qualche modo disatteso le aspettative divenendo semplicemente una legge che regolava l'istituto dell'iniziativa popolare, così come la prassi parlamentare prima del 1970. Determinate questioni rimanevano aperte. A queste, la dottrina ha sempre cercato di dare una risposta.

Come già detto l'iniziativa popolare, insieme al referendum, è considerata un istituto di democrazia diretta, se non altro perchè attraverso l'esercizio di tale potestà; si rende possibile una diretta partecipazione del popolo alla dace propositiva della legge. Si tratta di un istituto che permette ad una parte del corpo elettorale di esprimere un proprio orientamento, indicando alle Camere delle scelte legislative da adottare, con l'effetto di mettere in moto un procedimento, disciplinato dai regolamenti parlamentari.(1)

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(1) Branca, Commentario alla Costituzione, Bologna 1976, pag. 104

Tutto ciò si inquadra nella tendenza del nostro Costituente ad ampliare gli strumenti di partecipazione popolare alla vita dello stato, anche in coerenza con il principio di sovranità popolare, il cui accoglimento in sede di diritto positivo non può non riflettersi anche su taluni problemi connessi, tra l'altro, alle istituzioni rappresentative, che vengono infatti ad essere integrate e corrette da istituti di democrazia diretta. (2)

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(2) Cuocolo, Saggio sull'iniziativa legislativa, Milano 1971, pagg. 65-66

L'istituto dell'iniziativa popolare, al pari del referendum, dovrebbe costituire un freno all'attività della maggioranza in modo da garantire al massimo la conformità con l'orientamento del corpo elettorale.(3)

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(3)Spagna Musso, L'iniziativa nella formazione delle leggi italiane, op. cit., pagg. 80-81

Ma per quale motivo la dottrina definisce l'iniziativa di legge popolare un istituto di democrazia diretta? È un istituto di democrazia diretta perchè¨ trova la sua origine nella base popolare; diretta perchè¨ il potere di decisione non viene mai delegato, in nessun momento, ad organi rappresentativi, manca quindi la mediazione di quegli organi che, in un sistema rappresentativo, sono normalmente preposti alla funzione di formulare decisioni politiche e di renderle operanti, in sintesi di determinare la politica nazionale. (4)

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(4) Bettinelli, Note sull'iniziativa legislativa, op cit., pag. 600

Da un esame del 2° comma dell'art. 71 della Costituzione, l'iniziativa delle leggi è attribuita direttamente al popolo anche se , alla titolarità popolare dell'iniziativa, corrisponde il riconoscimento a ciascun elettore del diritto politico di concorrere all'esercizio dell'iniziativa. (5)

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(5)Branca, commentario, op. cit. , pag. 106

Deve per altro rilevarsi la profonda differenza intercorrente fra iniziativa e referendum, posto che solo nel secondo caso la volontà popolare ha un valore decisivo e prevalente, mentre nell'iniziativa è attribuito al popolo un procedimento la cui decisione e il cui stesso ulteriore seguito restano sempre nel pieno dominio delle Assemblee rappresentative. (6)

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(6) Cuocolo, Saggio sull'iniziativa, op. cit., pag. 67

Dal confronto con il diritto di petizione (art. 50 Costituzione), nasce invece un'altra ragione per sostenere l'iniziativa legislativa popolare. Con l'invio di petizioni, i cittadini possono rilevare comuni necessità e richiedere provvedimenti che ne rappresentino il soddisfacimento. La loro richiesta però non vincola la Camera cui è rivolta a porre in movimento il procedimento legislativo: resta giuridicamente inerte ed esercita soltanto una pressione psicologica nel senso richiesto. Al contrario, l'iniziativa legislativa popolare è uno di quegli istituti che permettono al principio di sovranità popolare di estrinsecarsi nell'ambito della comunità statale.(7)

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(7)Spagna Musso, L'iniziativa nella formazione delle leggi, op. cit., pag. 77

L'iniziativa legislativa popolare non si esaurisce nella presentazione di un disegno di legge, ma conferisce direttamente al popolo la sua approvazione.

La dottrina ne distingue due specie: l'iniziativa "formulata", vale a dire esercitata nelle forme di progetto di legge e l';iniziativa "non formulata", espressa da una semplice mozione; il loro esercizio, però implica sempre che la volontà popolare sia determinante per l'approvazione del disegno di legge. La sua presentazione, quindi, per tali specie di iniziativa, costituisce solo il primo atto di esercizio del potere, di cui il popolo è titolare. (8)

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(8) Spagna Musso, L'iniziativa nella formazione delle leggi, op. cit., pag. 77

Però se nell'ordinamento italiano l'istituto importa il conferimento di una soltanto delle competenze inerenti al procedimento legislativo, non per questo vengono automaticamente meno nei suoi confronti tutte quelle obiezioni che comunemente si sollevano contro l'applicazione degli istituti di democrazia diretta al regime parlamentare. L'alterazione nel funzionamento del sistema, denominatore comune di queste obiezioni, tende ad essere prodotta anche dalla semplice presentazione  da parte del corpo elettorale di un progetto di legge redatto in articoli. L';aumento indiscriminato dei disegni di legge da sottoporre all'esame delle Camere, con la conseguente dispersione del lavoro legislativo, la possibilità che, in caso di maggioranza parlamentare non omogenea, venga approvato un disegno di legge che rappresenti una deviazione dalla linea direttiva politica approvata dalla maggioranza ed espressa dal Governo, sono tutti pericoli effettivamente inerenti all'esercizio dell'iniziativa popolare.(9)

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(9) Spagna Musso, L'iniziativa nella formazione delle leggi, op. cit., pag 78.

Tuttavia sembra che essi possano essere controbilanciati da altre considerazioni. Dato fondamentale è che esso realizza un concorso della volontà popolare con quella della Camere senza che l'una si sostituisca all'altra. Ne deriva che i rami del Parlamento si trovano di fronte all'esercizio di un potere che integra la loro attività, ma non la fa venir meno e conservano immutata la responsabilità politica dell'atto legislativo che eventualmente ne derivi. (10)

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(10) Spagna Musso, L'iniziativa nella formazione delle leggi, op. cit., pag. 79

La questione più importante rimasta ancora aperta, e a cui la legge 352/70 non ha ancora dato risposta,è quella riguardante i limiti  da porre alle materie sottoposte all'iniziativa legislativa popolare, così come stabilito dall'art. 75 della Costituzione per il referendum. in questo caso, la dottrina si è divisa, da una parte vi è chi ritiene che sia possibile trovare un'analogia con l'art. 75 della Costituzione sia possibile e chi invece sostiene che questa analogia non sussista. Una parte della dottrina, infatti, ritiene per estensione analogica, di poter escludere l';iniziativa popolare in quelle stesse materie per le quali l'art. 75 esclude il referendum popolare e cioè nelle materie d tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto e di autorizzazione a ratificare i trattati internazionali.

Anzitutto, non sembra dubbio che l'iniziativa popolare non possa esercitarsi in quelle materie che risultino di iniziativa riservata, e così certo non sarebbe pensabile una iniziativa popolare di legge di bilancio. (11)

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(11) Cuocolo, saggio sull'iniziativa, op. cit., pag. 70

Lo Spagna Musso ritiene che un disegno di legge in materia tributaria contrasterebbe con i fini per i quali è stato attribuita al popolo l'iniziativa delle leggi, difatti, questi non dispone degli elementi necessari per quella valutazione di politica finanziaria che è alla base della presentazione di un disegno del genere.(12)

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(12) Spagna Musso, L'iniziativa nella formazione della legge, op. cit., pag. 84

Una posizione autorevole ci viene dal Mortati, che afferma l'escludibilità delle leggi di autorizzazione dall'iniziativa legislativa del popolo. (13)

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(13) Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, tomo II, Padova 1975, pag. 730 II

Il Balladore Pallieri invece è¨ più drastico, egli ritiene che le ragioni per escludere talune materie (in analogia all'art. 75 della Costituzione) siano per questo istituto altrettante e più forti. Per parecchie di quelle leggi l'iniziativa popolare non è nemmeno pensabile, perchè¨ si tratta di leggi che da nessun altro possono essere proposte se non dal Governo. In materia di amnistia e di indulto, assai più che la revoca popolare della legge emanata in proposito dal Parlamento, è da temere l'iniziativa popolare la quale puù essere avventata o comunque fonte di turbamento. E il medesimo si dica per le leggi tributarie. Così tipicamente per le leggi di bilancio e per le leggi di autorizzazione a ratificare trattati. Solo il Governo che ha predisposto il bilancio o preso gli opportuni  accordi internazionali più materialmente e in fatto rendersi iniziatore di un disegno di legge dinnanzi alle Camere. (14)

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(14) Balladore Pallieri, Diritto Costituzionale, Milano 1976, pag. 253

Tale tesi fu, tra l'altro, fatta propria dalla maggioranza della Commissione Giustizia del Senato, alla quale era stato deferito l'esame del primo progetto di legge popolare, che aveva per oggetto proprio la concessione di amnistia e di indulto. Nella relazione di maggioranza del Sen Monni, presentata il 4 marzo 1957, si giustificava il ricorso all'analogia affermando, in particolare, che "è ovvio che, nelle materie in esame, può essere apparso opportuno affidare la responsabilità dell'iniziativa al Parlamento piuttosto che all'ispiratore, variamente interessata, di più o meno vaste correnti popolari. (15)

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(15)Bettinelli, Note sull'iniziativa legislativa, op. cit., pag. 617

Peraltro, l'opinione prevalente, mettendo in rilievo la diversa funzione dell'iniziativa popolare, respinge l'interpretazione analogica. (16)

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(16)Bettinelli, Note sull'iniziativa legislativa, op. cit., pag. 618

Va subito osservato che la Costituzione non indica materie con riferimento alle quali potrebbe essere esclusa l'iniziativa delle leggi da parte del popolo e la legge ordinaria non può introdurre limiti di caratter formale o di materia che non abbiano un fondamento nel testo stesso della Costituzione. (17)

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(17) Branca, Commentario, op. cit., pag 102

Il Cuocolo afferma che non vede per quale ragione  dovrebbe escludersi la possibilità di iniziativa popolare nelle materie indicate dall'art. 75 della Costituzione. Certo tale esclusione non potrebbe fondarsi su una presunta incompetenza dei cittadini elettori nelle materie in discorso, sia perchà alla stregua di questo presupposto, dovrebbe escludersi l'iniziativa popolare per un più vasto gruppo di materie, sia perchè¨ spetterà alle Camere, nel corso dell'esame del progetto, valutare il fondamento e l'accettabilità delle proposte avanzate. Comunque, la progettata estensione analogica dei limiti di materia dell'art. 75 sembra contrastare con la diversa ratio dei due istituti. Nel caso del referendum, il costituente ha voluto evitare la sottoposizione alla decisione popolare diretta di leggi rispetto alle quali il popolo può non tener conto degli interessi complessivi dello stato soprattutto nella considerazione  che la decisione popolare è definitiva. Questo, però, non può ripetersi per l'iniziativa legislativa. I cittadini proponenti, infatti, si limitano a porre in moto il procedimento, ma nonostante la rilevanza politica che questa loro iniziativa assume, saranno sempre soltanto le Camere a dover decidere sulla proposta presentata. Nè va trascurato che proprio il primo progetto di iniziativa popolare verteva in materia di amnistia e indulto e che fu iniziato il  relativo procedimento di esame senza alcun rilievo da parte della Presidenza del Senato  cui il progetto era stato presentato. In questo senso sembra orientata la legge 353/70 la quale non indica alcun limite di materia all'esercizio dell'iniziativa legislativa popolare. (18)

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(18) Cuocolo, Saggio sull'iniziativa, op. cit. pag. 72

Dello stesso avviso è il Mortati, il quale rileva che le limitazioni poste al referendum abrogativo non valgono per l'iniziativa popolare, tranne (come già s'è detto) per le leggi di autorizzazione. Invece, per l'amnistia e l'indulto e le leggi tributarie nessuna ragione può condurre ad escludere che la proposta parta dal corpo elettorale. E non è vero che sia inverosimile un'iniziativa tributaria del popolo, essendo viceversa possibilissimo che un gruppo di cittadini impossidenti si faccia promotore di una legge con cui si addossi un maggiore carico tributario ai possidenti, a sgravio, per esempio, di alcune imposte indirette.(19)

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(19) Mortati, Istituzioni, op. cit., pag. 730

Il Bettinelli fa notare che il comitato promotore di un'iniziativa popolare potrebbe, in effetti, avvalersi della competenza di esperti di prim'ordine, come gli altri titolari del potere d'iniziativa. Per le stesse ragioni (e sottolineando ancor di più il principio della spettanza della sovranità al popolo) i cittadini possono con l'iniziativa legislativa dare inizio anche al procedimento di revisione costituzionale. Nella Costituzione, infatti, non esiste alcun limite formale e sostanziale in tal senso. La relazione della I Commissione permanente della Camera dei Deputati (Affari costituzionali) presentata in Assemblea dall'On. Riccio, onde illustrare il disegno di legge (ora approvato come legge 352/70) affermava espressamente che con l'iniziativa popolare è possibile "dare inizio al procedimento di revisione costituzionale".(20)

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(20) Bettinelli, Note sull'iniziativa legislativa, op. cit. , pag. 618

Altro problema ignorato dalle norme sull';iniziativa popolare riguarda la forma necessaria a consentire un eventuale ritiro del progetto.

Si discute se il ritiro dell'adesione di un gruppo di sottoscrittori, il quale faccia venir meno il quorum prescritto di 50 mila elettori importi anche il ritiro della stessa proposta di legge, già validamente presentata a un ramo del Parlamento (ed eventualmente in caso di esame), oppure sia invece necessario l'intervento degli stessi 50 mila elettori proponenti del progetto in questione.

Secondo lo Spagna Musso questa seconda ipotesi è la più probabile: poichè il disegno di legge è dovuto all'iniziativa di almeno 50 mila elettori, per il suo ritiro è necessaria la concorde volontà di tutti coloro che lo hanno proposto, senza che lo si possa effettuare su iniziativa di una sola parte di loro o di un'altra parte del corpo elettorale; è indispensabile, cioè, una richiesta dotata di tutte le firme dei precedenti firmatari. Vi è, quindi, un impedimento di fatto a far valere una delle tipiche pretese inerenti all'esercizio del potere di iniziativa legislativa. (21)

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(21) Spagna Musso, L'iniziativa nella formazione delle leggi, op. cit., pag. 85

Sulla stessa lunghezza d'onda si trova il Bettinelli, che giustifica la sua tesi ritenendo che così non vuole attribuire valore decisivo tanto al fattore numerico, quanto piuttosto alla ricostruzione di quella collegialità che con la presentazione del disegno di legge ha dato origine a una manifestazione di volontà sì collettiva, ma dotata di una precisa identità. Ammettere che una frazione di firmatari, successivamente dissenzienti, possa provocare il ritiro della proposta popolare, significa, in ultima analisi, voler attribuire tale potere ad una collegialità diversa da quella originaria. (27)

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(27) Bettinelli, Note sull'iniziativa legislativa, op. cit., pag. 619

L'accoglimento di questa tesi significa voler escludere la possibilitàdi un eventuale ritiro del progetto popolare, dal momento che è assolutamente improbabile riunire gli stessi 50 mila elettori firmatari della proposta. Il nostro legislatore avrebbe potuto trovare una soluzione a questo problema, riconoscendo, ad esempio, così come è stato fatto dal legislatore svizzero alcuni poteri (tra cui, appunto,  quello di ritiro del progetto) al comitato promotore dell'iniziativa. (28)

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(28) Secondo il Bettinelli, il marcato riconoscimento giuridico del comitato promotore è una vera incongruenza. Soprattutto se si pensa alle funzioni di fatto del comitato, che pone in essere tutta l'impalcatura dell'iniziativa. oltre a scegliere la materia, oggetto della mobilitazione dei cittadini, è il comitato che compie tutte le operazioni preliminari, fino alla presentazione della proposta al Presidente di una delle due Camere. Bettinelli, Note sull'iniziativa legislativa, op. cit., pag. 620